Plan de résilience : un tour de passe-passe budgétaire qui fait grincer des dents au Sénat

Le gouvernement a choisi l’option la plus rapide et la plus simple. Et aussi la plus discrète. Pour mettre en œuvre son plan de résilience destiné à atténuer les conséquences de la guerre en Ukraine sur les entreprises et les ménages, Bercy a opté pour le décret d’avance, conçu pour les dépenses imprévues. Ce texte réglementaire est un moyen d’ouvrir de nouveaux crédits budgétaires, à la marge, sans passer par une autorisation parlementaire, comme un projet de loi le nécessiterait.

Des ouvertures à la marge, car le procédé est encadré, plafonné par la législation. Les montants en jeu ne peuvent pas excéder 1 % du total des sommes ouvertes dans la loi de finances initiale. En l’occurrence, selon le projet transmis à la commission des finances du Sénat, le décret prévoit 5,9 milliards de nouvelles dépenses, compensées par autant d’annulations sur d’autres missions budgétaires.

Aide à l’achat de carburants, accompagnement de certains secteurs, rallonge pour le financement de la politique d’asile

La principale dépense engagée dans ce décret est de loin le financement de l’aide à l’acquisition de carburant, qui s’établira à 15 centimes (hors taxe) par litre, du 27 mars au 31 juillet. Près de trois milliards d’euros y sont affectés. Le coup de pouce sera finalement plus élevé encore pour les consommateurs, puisqu’il tiendra compte de la TVA, dont le montant varie suivant les territoires. En France continentale (hors Corse) par exemple, la ristourne atteindra 18 centimes en incluant une TVA à 20 %. Cette différence avec l’annonce initiale faite par Jean Castex le 12 mars interpelle le sénateur LR, Jérôme Bascher, qui siège à la commission des finances. « Il aurait fallu ajuster les recettes de TVA en conséquence », s’étonne le parlementaire de l’Oise.

D’autres aides exceptionnelles sont prévues par le décret du gouvernement. 1,5 milliard d’euros est mobilisé pour limiter la progression des dépenses d’énergie des entreprises, 400 millions d’euros viendront soutenir le secteur des transporteurs routiers, mais aussi des transports par autocar. 550 millions d’euros iront aux agriculteurs, notamment pour faire face au surcoût de l’alimentation des animaux. En prévision de l’accueil de réfugiés ukrainiens, le gouvernement prévoit également une rallonge de 300 millions d’euros pour l’hébergement ou la prise en charge des coûts pour les collectivités locales.

Annulation de crédits dans différents ministères avant un projet de loi de finances rectificative

Ces abondements d’urgence ne sont pas un supplément au budget de l’État sorti de nulle part. Ils fonctionnent selon le principe des vases communicants. Selon le jargon budgétaire, ces nouvelles ouvertures sont « gagées » sur des annulations de crédit : c’est la règle. Ainsi, près de 3,96 milliards d’euros sont retirés des missions de soutien mis en place dans le cadre de la crise sanitaire (fonds de solidarité, prise en charge du chômage partiel, ou encore renforcement des participations financières de l’État). Les besoins ont été plus faibles qu’anticipés.

En parallèle, des annulations ont été réparties sur l’ensemble des budgets des ministères, pour un montant total d’environ 1,99 milliard d’euros. Les programmes « déjà en tension » (charges de l’énergie, asile, hébergement d’urgence) n’ont pas été mis à contribution.

Le gouvernement a d’ores et déjà donné rendez-vous aux parlementaires pour un projet de loi de loi de finances rectificative (PLFR) cet été. Celle-ci proposera la ratification du décret d’avance pris par le gouvernement. Elle permettra également de « procéder aux réajustements nécessaires sur les différents programmes budgétaires ».

Pour Jérôme Bascher, le gouvernement aurait dû présenter un projet de loi de finances rectificative « tout de suite ». « Ils ont déjà touché la limite », constate le sénateur. « La baisse du prix du carburant court jusqu’au 1^er juillet. » Or, le décret publié le 25 mars au Journal officiel évoque la date du 31 juillet. Un PLFR marque la possibilité pour les parlementaires d’amender.

Le sénateur note qu’une autre justification aurait justifié le dépôt sans tarder d’un projet de loi de finances rectificative. « Les prévisions économiques sont toutes fausses ! » Le budget 2022 a été construit fin 2021 sur une hypothèse de croissance à 4 %. La Banque de France a à nouveau ajusté ses prévisions le 13 mars, après le « choc géopolitique » de l’invasion russe en Ukraine. Son scénario table désormais sur une croissance comprise entre 2,8 % et 3,4 %, suivant le prix des hydrocarbures. D’ailleurs, Bercy a retardé cette année l’envoi à la Commission européenne de son programme de stabilité. Ce texte qui détaille les perspectives budgétaires est généralement envoyé début avril. « On ne respecte pas l’engagement européen alors qu’on préside l’Union européenne. La présidence de l’Union européenne consiste à fouler aux pieds les traités. »

« L’État s’est foutu de nous. C’est presque scandaleux du point de vue de la procédure budgétaire »

En ajoutant les mouvements de crédits issus des vastes fonds d’urgence mobilisés pour le covid-19, la coupe est pleine. « L’État s’est foutu de nous. C’est presque scandaleux du point de vue de la procédure budgétaire. On ne respecte plus les dépenses, le volet recette, les prévisions économiques. Le gouvernement se moque présidentiellement des finances publiques », fulmine Jérôme Bascher.

Ce 29 mars, la commission des affaires étrangères et de la défense est également montée au créneau, appelant à la « vigilance » face aux annulations de crédits dans la défense et la diplomatie. Pour les armées, ce sont 300 millions d’euros annulés (0,8 % de ses crédits pour 2022). Pour la diplomatie, la mise à contribution atteint 52 millions d’euros (soit 1,6 % du total).

Inquiétude à la commission des affaires étrangères

Pour autant, l’annonce d’un PLFR à l’été ne rassure pas totalement. Et pour cause. Le président de la commission, Christian Cambon (LR), juge « curieux que les explications gouvernementales enjambent l’élection présidentielle et les élections législatives et présument des décisions du prochain gouvernement ». Le sénateur du Val-de-Marne considère surtout que dans le contexte de guerre en Ukraine, cette « mise en réserve de crédits » est un « mauvais signal donné ». « Cette mesure budgétaire est pour le moins maladroite, et elle pourrait avoir des conséquences graves si une loi de finances rectificative ne revenait pas dessus rapidement », a-t-il averti.

Comme nous l’expliquions le 3 mars, la suspension des travaux législatifs, qui est d’usage en période présidentielle, n’empêche pas le gouvernement de convoquer le Parlement en session extraordinaire, en cas de besoin. Jean Castex lui-même, au cours d’un débat au Parlement convoqué après l’invasion russe, n’avait pourtant pas exclu cette hypothèse. Avec le décret d’avance, le gouvernement s’épargne un débat budgétaire en hémicycle, à moins de deux semaines de l’élection présidentielle.

L’an dernier, le gouvernement avait eu l’occasion déjà de présenter un décret d’avance, pour recharger les fonds d’urgence face à la crise sanitaire. Le rapporteur général de la commission des finances, Jean-François Husson (LR) avait déploré la présentation au dernier moment du décret. Il aurait souhaité la présentation d’un projet de loi de finances rectificative. L’avis a été favorable sur le fond des dispositions, sans donner quitus sur cette « gestion budgétaire ». Jusqu’à l’apparition du covid-19, l’exécutif avait pourtant rompu avec ses prédécesseurs, en évitant de recourir à ce type d’artifice pendant trois exercices budgétaires, de 2018 à 2020.

Comme le prévoit la loi, le décret d’avance sera pris après un simple avis des commissions des deux assemblées. Le ministre des Comptes publics Olivier Dussopt sera d’ailleurs auditionné sur ce sujet ce mercredi 30 mars au Sénat, et le lendemain, le 31 mars, à l’Assemblée nationale. Nul doute que les parlementaires ne manqueront pas de questions ou de remarques