La rénovation urbaine s’est-elle arrêtée comme l’affirme Jean-Louis Borloo ?

La phrase n’est pas passée inaperçue. Jean-Louis Borloo, auditionné le 15 janvier par la commission des Affaires économiques du Sénat, n’a pas fait dans la demi-mesure en s’exprimant devant un auditoire conquis sur la politique de la ville, et notamment la rénovation urbaine (relire notre article). « Comment un dispositif, voté à l'unanimité des sénateurs, voté à l'unanimité des députés, salué par les mamans des quartiers, les jeunes, les femmes, les maires, les présidents d'agglomération, par 100% des organismes d'HLM, comment cette décision de la nation française a-t-elle pu s'arrêter sans que personne ne l'ait jamais décidé ? » Le père de l’ANRU (Agence nationale de rénovation urbaine) en 2003 est même d’avis que cette question « mérite » une « enquête parlementaire ».

Ainsi, un coup d’arrêt aurait été porté aux programmes de réhabilitation des quartiers. Mais de quoi parle Jean-Louis Borloo ? Beaucoup présument que l’ancien ministre chargé de la Ville évoque la situation actuelle. Sur Twitter, un avocat raconte avoir été contacté par une commune de Bretagne qui lui demande des « explications ». Certains députés de la majorité, comme Didier Baichère, s’interrogent aussi publiquement, en rappelant que 9,5 milliards d’euros sont mobilisés.

En réalité, l’ancien ministre, qui ne veut jeter la pierre à aucun gouvernement en particulier, fait référence à une période passée : 2014-2018. Lors de la présentation de son rapport, début 2018, il estimait que la machine s’était « totalement arrêtée depuis quatre ans ». « L’ambition originelle s’est perdue. La bureaucratie a progressivement pris le pas sur la dynamique de projets. » C’est également le reproche qu’avaient formulé une centaine de maires en octobre 2017, lors de leur fameux « appel de Grigny » : ils reprochaient l’absence de grue et un « fonctionnement trop complexe et bureaucratisé ».

« À aucun moment ça ne s’est arrêté », conteste l’ANRU

Depuis, les freins ont été progressivement levés, selon l’ANRU, que nous avons contactée. « Il y a 18 mois, on pouvait être légitimement inquiets. Beaucoup de choses que Jean-Louis Borloo a dites ont été entendues et suivies d’effets », nuance Olivier Klein, le président de l’ANRU. Le maire (PS) de Clichy-sous-Bois, qui a échangé avec Jean-Louis Borloo depuis son audition, admet cependant que le « nouveau programme a mis du temps à se mettre en œuvre, c’est une certitude ». Pour autant, la paralysie n’a pas été générale. « À aucun moment ça ne s’est arrêté », conteste-t-il.

L’arrêt n’était peut-être pas total mais la dynamique s’est essoufflée, avant de repartir en 2018. « On a relancé beaucoup d’études quand on a changé de programme de renouvellement », explique la sénatrice Valérie Létard (groupe Union centriste). « On a demandé aux collectivités qui étaient candidates, des programmes plus complets, des études plus détaillées, pour lesquelles le niveau d’exigence était plus significatif. » Proche de Jean-Louis Borloo, la sénatrice UDI du Nord partage ce constat de critères d’une « technicité absolue » et d’un processus de décision qui s’est sensiblement alourdi. Relayant des expériences d’élus de son département, elle témoigne qu’il y a eu une grosse période « où cela n’a pas bougé ».

L’attentisme de différents acteurs à cause d’incertitudes budgétaires

Ce qui a posé problème dans cette politique de la ville, c’est la phase de transition entre le premier plan de l’ANRU (lancé et 2004 et qui doit s’éteindre fin 2020) et le second, avec de nouvelles règles. Le NPNRU (Nouveau programme de renouvellement urbain), qui couvre la période 2014-2030, a connu un retard à l’allumage notable. Jusqu’au printemps 2018, très peu de projets ont fait l’objet d’une validation. Ce n’est qu’à partir du mois de mai 2018 que le processus s’est réellement accéléré. Entre mai 2018 et avril 2019, l’ANRU et ses partenaires ont validé la moitié des projets du NPNRU, portant sur 238 quartiers. En ce mois de janvier 2020, le total atteint 371 quartiers, selon un communiqué sorti (hasard du calendrier) le même jour que l’audition de Jean-Louis Borloo.

C’est également en mai 2018 qu’Emmanuel Macron a confirmé le doublement du budget de l’ANRU, portant sa capacité budgétaire à près de 10 milliards d’euros. La phase de transition d’un plan à un autre n’est pas la seule explication : des incertitudes financières ont aussi pesé sur les projets. Les bailleurs sociaux ont été placés dans une situation fragile avec la baisse des APL. En 2018, le groupe Action logement, l’un des acteurs de référence dans la rénovation urbaine, a aussi été longtemps dans l’incertitude sur ses moyens, avant l’adoption définitive de la loi Pacte. Dans ces conditions, beaucoup d’acteurs ont pu suspendre leurs engagements financiers pour le nouveau plan de rénovation urbaine. Reste que des inquiétudes subsistent dans le secteur.

Le démarrage du nouveau plan a été « beaucoup plus lent que prévu initialement », selon le Sénat

Dans un rapport préparé pour le projet de loi de finances pour 2020, le sénateur (LR), Philippe Dallier, confirme que 2019 a « vu une nette montée en charge du NPNRU » mais que le démarrage les années précédentes « a été beaucoup plus lent que prévu initialement ». En 2018, la sénatrice Annie Guillemot (PS) se félicitait de la « multiplication des signatures de convention », craignant néanmoins que les grues ne fassent leur apparition dans les quartiers qu’en 2020. Globalement, « l’ANRU 2 est encore en phase de démarrage ou d’étude », reconnaît son président Olivier Klein. Plusieurs opérations de démolition sont notamment en cours. D’autant que d’autres éléments échappent à l’agence. « Il y a des temps incompressibles : les temps de créations de ZAC [zones d'aménagement concerté], des concours d’architecte : l’administration est parfois bien longue au regard des besoins des habitants », constate le président de l’ANRU.

Jean-Louis Borloo, au cours de son audition, a surtout aussi déploré un problème de gouvernance et la grande influence du ministère des Finances sur la rénovation urbaine. La loi ELAN sur le logement (promulguée fin 2018) a pourtant fait évoluer les choses. Auparavant l’État représentait la moitié des sièges au sein de son conseil d’administration de l’ANRU. Ses places sont limitées à un tiers à présent.

Autres améliorations : l’ANRU est passée à une comptabilité privée, pour plus de souplesse. D’autres contraintes financières ont été levées : un décret du 7 janvier 2020 prévoit que l’agence sorte de la tutelle de Bercy, contre laquelle Jean-Louis Borloo a multiplié les griefs. Mais l’ANRU « reste une agence d’État avec ses contraintes ». « On ne peut pas faire n’importe quoi avec l’argent public », reconnaît Olivier Klein. Mais contrairement à ce qu’a laissé entendre explicitement Jean-Louis Borloo au Sénat, l’ANRU n’a pas changé de statut juridique pour rendre plus contraignant le contrôle budgétaire par Bercy (un contrôle a priori) : l’ANRU reste bien un EPIC (Établissement public à caractère industriel et commercial en France) et n’a pas été transformé en EPA (établissement public à caractère administratif).

Jean-Louis Borloo, à travers sa tribune au Sénat, a appelé à clarifier et simplifier le pilotage de cette volonté politique de rénover les quartiers. Appel entendu par la commission des Affaires économiques qui entend se pencher sur la question au cours des prochains mois.