[Série 3/4] Macron et le Sénat, 10 ans de relations : lors du second quinquennat, « le Sénat est un peu le roi du pétrole »

Sa réélection est claire et nette. Emmanuel Macron a beau avoir connu les crises – gilets jaunes, covid-19, guerre en Ukraine – il n’en saura pas moins reconduit, largement, face à Marine Le Pen, lors de la présidentielle 2022. Un deuxième quinquennat historique, pour le chef de l’Etat, le premier à être réélu au suffrage universel, hors cohabitation. Mais pas d’état de grâce. Très vite, la désillusion arrive, lors de législatives, tout aussi historiques : le Président ne dispose que d’une majorité relative, ce qui change tout.

« A partir de 2022, il y a une inversion complète : la plupart des textes commencent par le Sénat »

Finie la majorité absolue qui permet de légiférer sans négocier, laissant les mains libres à l’exécutif. Pour faire adopter ses textes, le pouvoir va devoir accepter – et ce sera un apprentissage difficile pour lui – d’en lâcher un peu. Une situation dont va profiter le Sénat. Pour comprendre, il faut avoir en tête que le petit groupe des députés LR, avec ses 61 voix, devient charnière. Menant déjà une politique à bien des égards de droite, la jambe gauche de la macronie devenant famélique. Renaissance peut logiquement chercher à trouver chez les LR les voix qui lui manquent. Mais plutôt que négocier d’emblée avec les députés, dirigés par Olivier Marleix, l’exécutif va s’appuyer sur le groupe LR du Sénat, dont un certain Bruno Retailleau est à la tête.

« Avant 2022, la quasi-totalité des textes passe par la procédure accélérée, l’examen commence à l’Assemblée et les apports du Sénat dans les textes sont marginalisés », rappelle le constitutionnaliste Benjamin Morel. Mais « à partir de 2022, il y a une inversion complète : la plupart des textes débutent leur parcours législatif au Sénat, et, grâce à des deals trouvés avec la majorité LR, le gouvernement espère ainsi s’appuyer sur les députés LR pour faire adopter les textes. C’est la période où le Sénat est un peu le roi du pétrole », lance le maître de conférences en droit public à l’université Paris-Panthéon-Assas.

« La réforme des retraites passe car la majorité sénatoriale le veut bien »

La réforme des retraites d’Elisabeth Borne en est un bel exemple. Au point que l’exécutif s’inspire de la version sénatoriale de la réforme, défendue chaque année lors du budget de la Sécu par les sénateurs LR et centristes : report de l’âge de départ à 64 ans et accélération de la réforme Touraine sur la durée de cotisation. « La réforme des retraites passe car la majorité sénatoriale le veut bien. Il y a un deal entre l’exécutif et la droite sénatoriale », avance Benjamin Morel. Autre texte où exécutif et majorité sénatoriale négocient : le projet de loi asile et immigration de Gérald Darmanin. Bruno Retailleau pousse pour durcir le texte. Pour Benjamin Morel, l’équation s’en trouve changée : « On a une rupture fondamentale. Le Sénat se retrouve en position de force, et peut imposer son jeu à Emmanuel Macron ».

Roger Karoutchi, qui a vécu de l’intérieur cette période, vient tempérer cette lecture. Pour lui, on est, dans les faits, loin d’avoir un gouvernement qui aurait lâché beaucoup de lest face à la Haute assemblée. « En 2022, ils perdent la majorité absolue. On dit que ça va rendre du pouvoir au Sénat, qu’ils seront obligés de composer. Pendant un an ou dix-huit mois, le gouvernement fait semblant de vouloir s’appuyer davantage sur le Sénat, en y déposant en premier les textes, en le consultant. Mais dans la pratique, il n’y a pas beaucoup de suivi. Il n’y a pas eu beaucoup de remise en cause du pouvoir gouvernemental, pourtant affaibli », soutient le sénateur LR des Hauts-de-Seine, qui est alors premier vice-président du Sénat. L’ancien ministre des Relations avec le Parlement de Nicolas Sarkozy ajoute : « Ils n’ont pas voulu donner le sentiment d’un pouvoir en fin de parcours ».

Entre 2022 et 2024, « il n’y a pas d’alliance avec LR, mais une conjonction d’intérêts extrêmement fragile »

Si une forme de co-construction est malgré tout plus ou moins à l’œuvre, des freins vont cependant vite apparaître. « Il y a une limite : le groupe LR du Sénat et le groupe LR de l’Assemblée, ce n’est pas tout à fait la même chose. Il y a un intérêt stratégique divergent », rappelle Benjamin Morel. En effet, entre le groupe d’Olivier Marleix et celui de Bruno Retailleau, la relation n’est pas toujours fluide.

De plus, ce rapprochement n’est pas totalement assumé. « Le gouvernement, qui n’a pas de majorité de 2022 à 2024, en a une s’il deale avec les LR. Mais il ne peut pas le faire officiellement, car personne ne le veut », décrypte le professeur de droit, qui développe : « L’alliance entre les deux n’est pas complètement assumée. C’est une alliance entre rivaux. Ce n’est pas tant une alliance qu’un rapport d’intérêt bien compris. Et quand il chancelle, il induit des ruptures. Et parmi les mille raisons qui justifient la dissolution, il y a l’idée que LR pouvait voter une motion de censure à l’automne. Ça montre bien qu’il n’y a pas d’alliance avec LR, mais une conjonction d’intérêts, extrêmement fragile ».

« C’est la dissolution la plus couillonne de toute l’histoire constitutionnelle »

Après les européennes, la vie politique, déjà complexe, va devenir complètement hors norme. Prenant acte de l’échec de sa famille politique, Emmanuel Macron annonce la dissolution de l’Assemblée nationale. Enorme surprise. Personne n’a vu venir ce coup politique, en forme de tonnerre lancé par Jupiter, qui va se retourner contre son auteur.

« Le résultat est désastreux. C’est la dissolution la plus couillonne de toute l’histoire constitutionnelle », lâche Benjamin Morel. Derrière les murs épais de l’Elysée, quelques conseillers influents se sont convaincus, et le chef de l’Etat avec, que leur plan pouvait fonctionner. Ils misent alors sur la division de la gauche. L’exécutif compte par ailleurs rejouer le récit des raisonnables – eux – face aux déraisonnables – les autres, RN et LFI surtout – déjà entonné lors des européennes, avec le succès qu’on sait. Enfin, le Château compte sur le patron, à savoir Emmanuel Macron. Il a déjà retourné l’opinion grâce au grand débat, alors pourquoi ne recommencerait-il pas, en allant mouiller la chemise ? L’hubris, mêlée à un manque de sens politique, envoie la majorité présidentielle dans le mur. L’exécutif n’a pas anticipé la capacité de la gauche à jouer l’union avec la création du Nouveau front populaire en quelques jours. Le résultat est pire qu’avant pour Emmanuel Macron : l’alliance Renaissance/Modem/Horizons perd des sièges, un total gauche en tête de peu et un nombre de députés RN historiquement haut. Un péché d’orgueil qui mène à un pari manqué.

« C’était une vision des choses assez lunaire. Ils y ont cru. Ils ont essayé de se convaincre que c’était possible », commente aujourd’hui le professeur de droit public, qui ajoute : « C’était un bon coup pour une série télé, dans House of Cards ou Baron Noir, mais pas du tout en vrai. Ils ont joué aux dés ».

« Michel Barnier avait pris des engagements sur des textes très liés à la droite sénatoriale »

Après avoir laissé traîner tout l’été, le temps des JO de Paris, et exclu de nommer un premier ministre de gauche, Emmanuel Macron se résout à nommer Michel Barnier à Matignon en septembre 2024. Membre des LR, l’ancien Monsieur Brexit au profil de sénateur rassure la droite. « Le bloc central d’Emmanuel Macron n’est pas en capacité. Il se dit, je vais prendre un LR compatible, car au moins, il m’emmène les 50 sièges LR à l’Assemblée. Et j’ai une majorité relative, sans que ce soit magnifique. Il appelle Michel Barnier, il n’avait jamais rallié Macron », retrace Roger Karoutchi. Voilà les LR, après des années d’opposition au chef de l’Etat, membres de la même majorité.

La période 2022-2024 a déjà permis d’opérer un rapprochement. Mais cette fois, ils sont sous le même toit, même si l’union de circonstance va s’avérer parfois bancale. « C’est vrai que chez LR, il y a un étonnement. Mais Michel Barnier dit bien, je ne suis pas devenu macroniste. Nous allons faire de la co-construction, en co-responsabilité. Appelez ça cohabitation, ou pas, peu importe. Nous ne rentrons pas dans la majorité présidentielle. Et il doit y avoir une nouvelle majorité relative pro gouvernementale », cadre Roger Karoutchi, qui rappelle que « Michel Barnier avait pris des engagements sur des textes très liés à la droite sénatoriale ».

« Deal avec la droite sénatoriale »

Autrement dit, pour les LR, l’accord est acceptable et permet de justifier ce qui a pu paraître, pour des Français qui suivent la politique de loin, comme un salto arrière. « Macron, en désignant Barnier, acte son propre échec. Il est obligé d’appeler un type de droite classique pour essayer de tenir. Ça n’a pas tenu longtemps d’ailleurs, trois mois », souligne le sénateur LR des Hauts-de-Seine. Mais trois mois, non pas de bonheur ni de bonne humeur, mais où les LR se retrouvent aux affaires, avec à peine 50 députés. Inespéré. « Michel Barnier était à l’écoute. Il cherchait à avoir l’accord du Sénat. C’était la bonne solution », se rappelle Roger Karoutchi.

« Michel Barnier a beaucoup de LR et beaucoup de sénateurs dans son gouvernement. Il y a l’idée que le Sénat peut être un pôle de stabilité. L’opposant d’hier paraît comme le moins problématique aujourd’hui, dans une forme de deal avec la droite sénatoriale », avance Benjamin Morel. C’est alors le top des relations entre la macronie et le Sénat, selon le professeur de droit : « Il y a un âge d’or. C’est l’époque Barnier. Là, il y a clairement une très grande proximité. Bruno Retailleau arrive place Beauvau ».

« Avec Bayrou, ça fonctionne bon gré mal gré », avant « le drame de l’été »

Mais cet âge d’or ne dure qu’un printemps, ou plutôt un automne. Car en décembre, Michel Barnier est débarqué de Matignon par l’adoption d’une motion de censure à l’Assemblée. François Bayrou, fidèle allié d’Emmanuel Macron, s’impose. Les LR, eux, restent. « C’est plus compliqué avec Bayrou mais ça fonctionne bon gré mal gré », se souvient Benjamin Morel. « Quand arrive Bayrou, pour nous, c’était plus compliqué. Il y a un passif ancien, par rapport à Sarkozy. Mais il dit qu’il met ses pas dans ceux de Barnier et qu’il continuera les réformes. Sur le coup, les ministres LR disent assez logiquement, on continue », se remémore Roger Karoutchi. Et « au début, les choses ne se passent pas trop mal. Même si au groupe LR, c’est un peu différent. Déjà, des sénateurs sont un peu mal à l’aise », se souvient Roger Karoutchi. « Une vingtaine soutient même qu’on ne devrait pas rester au gouvernement », confie-t-il aujourd’hui.

Après l’interminable période budgétaire, et un printemps confus, François Bayrou provoque. « François Bayrou tombe dans des conditions hallucinantes en exigeant un vote de confiance, alors qu’il sait très bien qu’il n’a pas de majorité… Je n’arrive pas à comprendre », lâche l’ancien ministre Karoutchi, qui en a vu d’autres pourtant. A moins d’y voir un moyen de contrôler sa sortie, avant un budget 2026 qui s’annonçait tout aussi incertain.

« Quand on apprend que c’est Lecornu, j’ai dit, c’est terminé », se souvient Roger Karoutchi

Après l’échec du vote de confiance, Bayrou part et Emmanuel Macron nomme le fidèle Sébastien Lecornu à Matignon. « A partir de là, ce n’est plus possible », lâche Roger Karoutchi. Le bloc central n’y survivra pas. Les LR, dont Bruno Retailleau a pris la tête en mai 2025, quittent le navire. Lui-même acte sa rupture symbolique autour du retour de Bruno Le Maire. « C’était une mauvaise sortie, mais ça acte la rupture », selon Benjamin Morel.

« On a parlé de Bruno Le Maire, mais il y avait un autre élément », soutient pour sa part Roger Karoutchi, qui se souvient de sa conversation avec Bruno Retailleau. « Quand on apprend que c’est Lecornu, j’ai dit, c’est terminé. La nomination de Lecornu, qui a fait carrière uniquement sur la bonne volonté de Macron, ce n’est pas du tout la même chose. C’est la reprise en main complète de Macron sur le pouvoir », avance le sénateur LR, qui ajoute : « En 2024, on entre au gouvernement sur la co-construction, en n’étant pas dans la majorité présidentielle. Avec Bayrou, personnalité autonome, on peut éviter d’être macroniste. Mais avec Lecornu, comment rester au gouvernement et dire qu’on n’est pas macroniste ? C’est impossible ». « Lecornu n’est que l’exécutant. Il n’y a plus la possibilité de dire qu’on veut la rupture par rapport aux macronistes, en 2027 », ajoute Roger Karoutchi, qui confirme que les LR se plaçaient dans la perspective de la présidentielle.

« Il y a une volonté de soigner la fin du quinquennat et soigner le Sénat n’est plus la priorité »

Les LR sortis du gouvernement, à l’exception de quelques membres qui sont suspendus, les relations se tendent à nouveau entre exécutif et Sénat. Retour à la case départ, ou presque. « Avec Sébastien Lecornu, on commence à avoir de nouveau quelques tensions, relativement larvées, où le Sénat ne peut pas porter l’estocade, mais il y a des sujets », souligne Benjamin Morel. « Emmanuel Macron veut laisser un bilan, il ne s’embêtera pas de desiderata sénatoriaux. C’est le cas sur la fin de vie et aussi la Corse », deux désaccords décrypte le constitutionnaliste, qui résume ainsi : « Au fond, il y a une volonté de soigner la fin du quinquennat et soigner le Sénat n’est plus la priorité ».

Après avoir connu une parenthèse presque heureuse, la fin du quinquennat se termine en eau de boudin pour la relation entre le Sénat et Emmanuel Macron. Mais l’institution aura su tirer quelques profits de ces 10 ans de macronisme. Le Sénat a redoré son image, comme le bicamérisme, en rappelant, par la preuve, l’importance de son rôle dans le fonctionnement du Parlement, que ce soit dans sa fonction de contrôle ou de législateur. Le sujet du prochain et dernier épisode de notre série.