« Les juridictions tranchent des questions de nature politique » : le Sénat pointe l’influence grandissante de la justice sur le législatif

La mission d’information du Sénat sur la judiciarisation de la vie publique a rendu ses conclusions mardi 29 mars. Dans leurs travaux, les élus se sont concentrés sur le lien entre les juridictions et le Parlement, et la manière dont ils impactent les travaux législatifs et l’action publique. Leur réflexion a eu pour point de départ un sentiment de « dépossession » des attributions du politique, « par la place prise par les juges, nationaux et européens, qui prennent des décisions à sa place ou ont la faculté d’entraver son action », explique le rapport. Il en résulterait une double défiance, celle des politiques à l’égard des juges, et le sentiment pour les magistrats d’être déconsidérés.

Le rapport met notamment en lumière la recherche quasi systématique de responsabilité pénale des élus et des décideurs politiques, « pour des faits qui auraient autrefois donné lieu à une mise en jeu de leur responsabilité politique ou à un contrôle par le juge administratif », devenue l’expression la plus manifeste de cette judiciarisation de la vie publique. Magistrats, membres de la Cour de cassation, instances représentatives, universitaires, personnels ministériels… au terme d’une quarantaine d’auditions menées en trois mois par la présidente communiste de la mission Cécile Cukierman et le rapporteur centriste Philippe Bonnecarrère, se dégage la « perception d’un risque pénal », élément de paralysie de l’action publique car frein à la prise de décision. « La mission est arrivée à la conclusion que les juridictions exercent bien un pouvoir et qu’elles tranchent des questions de nature politique », peut-on lire dans l’avant-propos de ce rapport de 159 pages.

Un phénomène ancien dont se nourrit depuis quelques années le système médiatique

La judiciarisation du politique, toutefois, n’est pas nouvelle : en France, au début des années 1990, une série de scandales politiques - l’affaire Urba-Gracco, celle dite du sang contaminé -, renforcent la volonté de contrôle du politique par le judiciaire. Dans le même temps, la création des tribunaux pénaux internationaux pour le Rwanda et pour l’ex-Yougoslavie rappelle que les dirigeants sont des justiciables dont les actions se mesurent aussi à l’aune des traités internationaux. Ces événements sont à mettre en parallèle avec le développement d’une société du tout judiciaire. « La judiciarisation trouve sa source dans des évolutions sociales profondes – les citoyens se tournent plus souvent vers le juge pour régler les litiges du quotidien et il n’y a pas de raison que le champ des politiques publiques fasse exception – mais elle trouve aussi sa source dans les déséquilibres de notre système institutionnel et dans la crise de la démocratie. »

La gestion de la pandémie de covid-19, avec la mise en place de nombreuses privations, offre ainsi une illustration récente de ce besoin grandissant d’arbitrer les responsabilités. « Entre le 28 juillet et le 31 décembre 2021, la Cour de justice de la République (CJR), compétente pour juger des crimes et délits commis par les ministres dans l’exercice de leurs fonctions, a ainsi reçu pas moins de 19 685 plaintes, alors qu’elle n’en recevait auparavant qu’une quarantaine chaque année », relève le rapport. « Le pôle de santé publique du parquet de Paris a également été confronté à un afflux considérable, puisque 18 400 plaintes avaient été reçues au mois de septembre 2021. »

Ces dernières années, la révolution numérique a renforcé la médiatisation de ce type de démarche. Les sénateurs notent aussi le nombre important d’associations autorisées à se porter partie civile, ou encore la mise en ligne de nombreux modèles types de dépôt de plainte, qui facilitent le lancement d’une procédure. « La plainte semble constituer un prolongement de la prise de parole et de la contestation, comme si la procédure pénale avait vocation à fournir une nouvelle caisse de résonance à des prises de positions politiques. »

» Lire notre article : L’action politique est-elle contrôlée par un « gouvernement des juges » ?

Le poids des juridictions nationales et européennes dans la fabrication de la norme

Autre angle de réflexion développé par la mission : « La place des juridictions dans la production de la norme et dans la prise de décision publique, pour en apprécier les effets sur le fonctionnement de notre démocratie ainsi que sur la capacité des pouvoirs publics à mener des politiques publiques efficaces. ». Les sénateurs constatent une inflation normative, c’est-à-dire une augmentation de la production de règles, sauf que celles-ci ne sont plus nécessairement définies par le Parlement, détenteur du pouvoir législatif, mais imposées par certaines instances.

« Depuis plusieurs décennies, la jurisprudence du Conseil constitutionnel, celle des cours européennes, celle du Conseil d’État et de la Cour de cassation, ont tissé un ensemble de règles qui contraignent ou restreignent l’action des pouvoirs publics, alimentant parfois l’accusation, la polémique, de l’émergence d’un ‘gouvernement des juges’ », peut-on lire dans ce rapport. Ainsi, « l’équilibre entre les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire est en passe d’être rompu au bénéfice du pouvoir du juge », dont l’action de contrôle s’est progressivement étendue au fil des années. Si la justice empiète désormais sur les prérogatives du législatif, cette montée en puissance aboutit aussi à un renforcement de l’Etat de droit.

Le rapport s’attarde longuement sur l’influence de Bruxelles sur la fabrique française de la loi. Selon les sénateurs, le droit européen « irrigue » la législation nationale. Ce phénomène est à replacer dans l’évolution même de l’UE, passant au fil des années d’une coopération économique à une « union de droit », qui a vu ses compétences s’étendre aux domaines régaliens et souverains, tels que la monnaie, le droit d’asile, ou encore la protection des droits fondamentaux. « Le droit européen s’impose aujourd’hui sans équivoque au législateur national. La jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), reprise aujourd’hui dans une déclaration annexée aux traités pose le principe de la primauté du droit de l’Union européenne sur celui des États membres. »

Faire dialoguer le Parlement et les juridictions

Au terme de ce rapport, les sénateurs formulent 28 propositions pour favoriser un rééquilibrage des pouvoirs. Ces différentes mesures visent surtout à permettre à la représentation nationale de reprendre la main sur la production de normes. Ils proposent ainsi un meilleur encadrement du recours aux ordonnances, un renforcement de la fonction de contrôle du Parlement via les commissions d’enquête, et la possibilité pour le Sénat et l’Assemblée nationale de formuler des recommandations annuelles sur les priorités législatives au niveau européen.

Les élus évoquent aussi la nécessité de renforcer les liens entre le Parlement et le Conseil constitutionnel, par la mise en place d’un espace de dialogue entre ces différentes institutions, ou encore la possibilité pour les parlementaires d’être entendus par les sages dans le cadre d’une saisine. Ils se disent également favorables à la présentation devant les députés et les sénateurs du rapport annuel de la Cour de cassation et du Conseil d’Etat.

Sur un plan plus juridique, les sénateurs souhaitent que soit étudiée la possibilité d’une réforme de la Cour de justice de la République. Pour mémoire, Emmanuel Macron avait évoqué, dans le cadre de sa réforme constitutionnelle avortée, la fin de cette juridiction d’exception. Enfin, le rapport propose « l’audition des candidats aux fonctions de juge et d’avocat général à la Cour de justice de l’Union européenne par les commissions compétentes du Sénat et de l’Assemblée nationale avant leur nomination. »