Référendum sur l’environnement : une révision constitutionnelle « improbable » et « inutile »

C’est décidé. Emmanuel Macron va soumettre à référendum une révision de la Constitution afin d’y introduire « « La République garantit la préservation de la biodiversité, de l’environnement et lutte contre le dérèglement climatique » dans son article 1. C’était l’une des propositions emblématiques formulées par la Convention citoyenne pour le climat.

« Ce sera une réforme constitutionnelle en un article » a-t-il annoncé en conclusion de sa rencontre avec les 150 citoyens de la Convention climat. Une annonce ou plutôt une confirmation. En juin dernier, le chef de l’Etat s’était déjà engagé en faveur d’une révision constitutionnelle en ce sens. De même, les projets avortés de la révision constitutionnelle en 2018 et 2019, comportaient déjà l’introduction de la préservation de l’environnement.

Mais voilà, une telle révision constitutionnelle, si jamais elle voyait le jour avant la fin du quinquennat, pose plusieurs questions. La première concerne la voie de recours au référendum.

Article 11 : le précédent de 1962

Dans la Constitution deux articles, 11 et 89, autorisent l’exécutif à avoir recours au référendum. L’article 11, le référendum législatif, ne permet pas au président de la République d’y recourir pour réviser la Constitution. Toutefois, en 1962, le général de Gaulle l’avait quand même utilisé pour permettre l’élection du président de la République au suffrage universel direct. A cette époque, « le Conseil constitutionnel s’était déclaré incompétent pour contrôler le décret de convocation des électeurs. Le Président du Sénat, l’avait saisi après la promulgation du résultat du référendum. Le Conseil avait estimé qu’il ne pouvait pas censurer le peuple qui venait de s’exprimer » rappelle le constitutionnaliste, Benjamin Morel.

Difficile d’imaginer pour autant Emmanuel Macron suivre l’exemple du général de Gaulle. Le 24 mars 2005, dans sa décision « Hauchemaille », « Le Conseil constitutionnel a implicitement reconnu sa compétence pour contrôler les décrets de convocation des électeurs. Laurent Fabius, le président du Conseil constitutionnel, a d’ailleurs déjà confirmé en privé qu’il le ferait » souligne Benjamin Morel.

Article 89 : l’obstacle du Sénat

Ce sera donc, fort probablement, par la voie « normale » que le chef de l’Etat va soumettre au peuple son projet de réforme constitutionnelle, via le référendum constituant de l’article 89. Pour ce faire, le texte doit d’abord être adopté par les deux chambres en termes identiques. Il sera alors difficile pour Emmanuel Macron de surmonter l’obstacle du Sénat, à majorité de droite. « Toute révision constitutionnelle qui aboutit est une victoire du chef de l’Etat. A quelques mois de l’élection présidentielle, je ne vois pas pourquoi le Sénat ferait un tel cadeau à Emmanuel Macron ». C’est un référendum à la fois improbable et inutile » juge Jean-Philippe Derosier, Professeur de Droit public à l’Université de Lille.

La question de l’opportunité juridique de cette révision constitutionnelle semble également tranchée par les constitutionnalistes, parfois pour des raisons diverses. « La protection de l’environnement et de la biodiversité a déjà valeur constitutionnelle. Et le Conseil a déjà jugé que la protection de l’environnement pouvait justifier des limitations à la liberté d’entreprendre. Donc, la révision de l’article 1^er est inutile. Juridiquement… » a résumé en un tweet, le professeur de droit constitutionnel à l’université Paris-I, Dominique Rousseau.

Une portée symbolique

Il est fait ici référence à l’intégration de la Charte de l’environnement au bloc de constitutionnalité (principes à valeur constitutionnelle) depuis 2005. « Introduire la protection de l’environnement dans l’article 1 de la Constitution aurait une portée symbolique forte mais en matière d’environnement, on pourrait dire que le symbolique, ça commence à bien faire. Ce sont plutôt les actes qui manquent. Il me semble aujour’'hui impossible’'d'avoir la certitude que cela aura un quelconque effet » souffle Julien Betaille, maître de conférences en droit public à l’université Toulouse Capitole. Ce spécialiste du droit de l’environnement s’est penché sur les décisions du Conseil, depuis l’introduction en 2010 des questions prioritaires de constitutionnalité. « En matière environnementale, c’est un bilan contrasté, il n’y a pas eu d’avancées significatives sur l’interprétation de la Charte de l’environnement. On peut relever une décision du 8 avril 2011 qui a reconnu l’obligation de vigilance à l’égard des atteintes à l’environnement. Pour moi, le seul élément qui fait défaut au niveau constitutionnel, c’est le principe de non-régression du droit de l’environnement. La récente décision du Conseil sur la loi de dérogation de l’usage des néonicotinoïdes pour la filière de la betterave est une occasion manquée » estime-t-il.

Une décision du Conseil qui « donne plein effet aux articles 1 et 2 de la charte de l’environnement »

Un point de vue tempéré par Jean-Philippe Derosier. C’est d’ailleurs lui qui a rédigé le recours devant le Conseil formulé par les sénateurs des groupes PS, écologiste et communiste à l’issue de l’adoption du projet de loi portant sur la réintroduction provisoire des néonicotinoïdes (voir nos articles ici et ici). La gauche du Sénat avait argué que le texte portait atteinte au principe de non-régression du droit de l’environnement, un principe à valeur législative qui s’impose au pouvoir réglementaire (article L110-1 du code de l’environnement). Pour les requérants, il pouvait aussi être interprété à l’aune de l’article 2 de la charte de l’environnement (toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement) et ainsi avoir valeur constitutionnelle.

Si dans sa décision du 10 décembre, le Conseil a déclaré la loi conforme à la Constitution, et ne reconnaît pas le principe constitutionnel de non-régression en matière environnementale, « il donne plein effet aux articles 1 et 2 de la charte de l’environnement » assure Jean-Philippe Derosier avant d’ajouter : « Le Conseil limite les atteintes à l’article 1 de la charte (le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé) que de façon proportionnée à l’objectif poursuivi et seulement par d’autres exigences constitutionnelles ou par un motif d’intérêt général. Il impose aussi au législateur de prendre en compte le devoir de préservation et d’amélioration de l’environnement. De ce fait, il reconnaît sans le dire le principe de non-régression » conclut-il.

Autant d’arguments dont pourront s’emparer les sénateurs pour rejeter le projet de révision constitutionnelle.