Zéro artificialisation nette : le Sénat au chevet des collectivités

C’est un sujet qui occupe régulièrement le Sénat ces dernières années. Et pour cause, la chambre des territoires est en première ligne sur toutes les évolutions législatives concernant les collectivités territoriales. Après un rapport d’information des sénateurs Jean-Baptiste Blanc (LR), Anne Catherine Loisier (UC) et Christian Redon-Sarrazy (PS), sur « l’objectif de zéro artificialisation nette à l’épreuve des territoires » en mai 2021, la chambre haute a lancé à l’automne dernier une mission parlementaire sur la mise en application du « Zéro artificialisation nette. » Ce travail du Sénat sur le fameux objectif « ZAN », entériné par la loi Climat-Résilience de 2021, a donné lieu à une proposition de loi de Valérie Létard (UC) et Jean-Baptiste Blanc, rapporteur LR, qui sera examinée par le Sénat ce mardi à partir de 16h.

« Ne pas remettre en cause l’esprit général de lutte contre l’artificialisation des sols »

Le but de ce texte est de « faciliter la mise en œuvre » de cet objectif « zéro artificialisation nette » par les collectivités locales. En effet, l’objectif est qu’à horizon 2050, en France, autant de surfaces soient artificialisées que renaturées. Une surface « artificialisée » est une terre agricole, naturelle ou forestière sur laquelle on a construit du bâti ou des infrastructures de transport, par exemple, alors qu’à l’inverse, un travail sur les friches industrielles permet de « renaturer » des surfaces. Pour atteindre cet objectif en 2050, une étape intermédiaire est prévue sur la décennie 2021-2031, où le rythme d’artificialisation devra être réduit de 50 % par rapport à la décennie précédente.

Cet objectif et cette trajectoire ne sont pas contestés par le Sénat. Le rapport de Jean-Pierre Blanc et Valérie Létard réaffirme ainsi « ne pas remettre en cause l’esprit général de la politique de lutte contre l’artificialisation des sols […] ni son application à l’ensemble du territoire », face à « l’incontestable urgence climatique et environnementale », qui « doit engager l’ensemble de la Nation dans une démarche commune de sobriété foncière. » Là où le bât blesse, c’est sur les contraintes qui sont imposées aux collectivités territoriales pour respecter cette trajectoire.

« Ce manque de visibilité concrète est inadmissible »

Les collectivités territoriales doivent en effet traduire ces obligations sur l’artificialisation nette dans leurs documents d’urbanisme et de planification comme les SCoT (Schémas de cohérence territoriale, à l’échelle d’une intercommunalité ou d’un bassin de vie) ou les PLU (Plans locaux d’urbanisme, à l’échelle d’une commune ou d’une intercommunalité). Le rapport sénatorial souligne que les décrets d’application de la mesure étant en cours de réécriture après un recours au Conseil d’Etat, les outils de mesures et les nomenclatures précises des espaces concernés ne sont pas disponibles. En résulte une situation somme toute particulière où les régions, notamment, doivent modifier leurs documents de planification d’ici 2024, alors que la nomenclature des espaces ne sera validée qu’en 2031.

« Ce manque de visibilité concrète est inadmissible », précise le rapport, qui déplore que le gouvernement « demande aux collectivités de fixer ou d’accepter à l’aveugle leurs objectifs ‘ZAN’. » À cet égard, la proposition de loi propose de repousser la modification des documents régionaux en « attendant les réponses » de l’Etat sur les critères précis de calcul des terres artificialisées. À l’inverse, elle propose aussi de mieux prendre en compte « les efforts de renaturation », pour respecter la logique de l’artificialisation « nette. »

Quota d’artificialisation : 1 % de la surface ou 1 hectare par commune ?

La mission sénatoriale demande donc de « réinsuffler l’esprit de décentralisation et de différenciation » dans l’application de ces objectifs. Concrètement, cela veut dire ne pas appliquer ces objectifs uniformément à toutes les communes et les différencier « en fonction des circonstances locales. » Pour ce faire, le gouvernement propose de sanctuariser 1 % de la surface communale en tant que quota d’artificialisation que peuvent utiliser les communes à leur discrétion. Le cabinet de Christophe Béchu, le ministre de la Transition écologique, a indiqué à l’AFP que le but était que le dispositif soit « proportionnel à la taille des communes », avec en tout près de 20 000 hectares sanctuarisés pour les collectivités territoriales

Mais c’est insuffisant pour le Sénat, qui propose un quota forfaitaire d’un hectare par commune, soit environ 36 000 hectares au total. La proposition de loi entend ainsi sécuriser « une surface de développement communal » d’un hectare par commune et que « l’effort de réduction de l’artificialisation ne puisse pas conduire à octroyer une enveloppe inférieure à cette surface minimale », soit 1 hectare, ce qui constituerait « un risque réel pour la ruralité. » Le gouvernement et le Sénat devront donc se mettre d’accord sur ce point en séance.

Vers une prise en compte séparée des grands projets d’intérêt national ?

Autre point de désaccord entre le Sénat et l’exécutif, la prise en compte de projets d’intérêt nationaux dans cet objectif « ZAN. » Le rapport sénatorial estime que 20 000 hectares, soit 15 % de l’enveloppe nationale d’artificialisation si l’on veut tenir la réduction de 50 % sur la période 2021-2031, vont être consommés par des grands projets d’Etat, comme les grands ports maritimes, les liaisons ferroviaires à grande vitesse ou encore le Canal Seine-Nord. Un sacré coup porté aux capacités d’investissement des collectivités qui verraient leur quota d’artificialisation amputé par ces grands projets.

Le rapport sénatorial accuse ainsi l’Etat de ne « pas s’imposer à lui-même le principe de sobriété foncière qu’il appliquera si fermement aux collectivités territoriales. » La proposition de loi portée par Valérie Létard et Jean-Baptiste Blanc propose ainsi de comptabiliser séparément les surfaces artificialisées par ces « projets d’intérêt national. » D’après eux, « l’Etat renvoie aux régions la responsabilité de restreindre les libertés locales garanties par la loi », puisque l’entourage de Christophe Béchu a indiqué à l’AFP qu’il « paraissait important au gouvernement que ces projets d’envergure nationale soient pris en compte et répartis entre les différentes régions. » Là aussi, la discussion de la proposition de loi ce mardi soir devrait donner l’occasion au gouvernement et aux sénateurs de s’accorder sur ce point.