Ce sera l’un des derniers textes denses à l’ordre du jour du Sénat avant la pause estivale. La Haute assemblée va examiner durant trois jours, du 23 au 25 juin, le projet de loi de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales. Il s’agit de la traduction législative des engagements faits par le Premier ministre Sébastien Lecornu devant le Congrès des maires de France à l’automne dernier « d’élaguer des normes ».
Ce travail de rationalisation est conduit depuis plusieurs mois, en partenariat avec les parlementaires et les associations d’élus locaux. Un premier volet s’est déjà concrétisé en février avec la publication d’un « méga-décret » comportant 36 mesures de simplification du fonctionnement quotidien des collectivités locales et d’assouplissement de leur organisation.
« Carcan normatif étouffant »
Le projet de loi, débattu en première lecture au Sénat, est le deuxième acte. 38 articles, il s’appuie sur les propositions issues du rapport de Boris Ravignon, des travaux du Roquelaure de la simplification (du nom de l’hôtel où siège le ministère), ou encore sur les contributions d’élus ou de l’administration centrale. Il prévoit six grands champs d’intervention : le fonctionnement et l’organisation des collectivités, les ressources humaines locales (en particulier l’allègement de certaines procédures de recrutement), la gestion budgétaire et financière, l’urbanisme et l’environnement, la simplification des services aux usagers ou encore le renforcement du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN), dans le but d’améliorer la pertinence de nouvelles normes.
Dans sa philosophie générale, le texte trouvera des alliés naturels au Sénat, à n’en pas douter. Le sujet est une préoccupation de la chambre haute depuis de nombreuses années. En 2023, le palais du Luxembourg avait organisé des États généraux de la simplification des normes, avant d’aboutir à une charte avec le gouvernement en 2023. Un chiffre symbolise la problématique : selon un rapport sénatorial publié à la même période, le Code général des collectivités territoriales a triplé de volume entre 2002 et 2022.
Marc-Philippe Daubresse (LR) et Jean-Michel Arnaud (Union centriste) soulignent, dans leur rapport, que « les élus locaux sont aujourd’hui confrontés à un carcan normatif étouffant » et que cette complexité « nuit à l’efficacité de l’action publique et génère un sentiment d’impuissance, voire d’isolement, chez les élus locaux ».
Un volet sur l’urbanisme considéré comme plus ambitieux, après l’examen en commission
Pour autant, les deux sénateurs restent sur la réserve concernant la portée du projet de loi. Ils estiment que son ambition est « mesurée », bien qu’elle comporte plusieurs mesures de simplification « utiles ». La publication est plus diplomatique que les mots employés quelques jours auparavant. Lors de l’audition de Françoise Gatel, ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, Marc-Philippe Daubresse avait confié qu’ils appréhendaient ce texte « avec un scepticisme constructif ». « Nous estimons que les mesures proposées sont très éparses et ne répondent pas à l’attente des élus de nos territoires », soulevait également son collègue Jean-Michel Arnaud.
Le 17 juin, près d’une centaine d’amendements ont été adoptés pour corriger ou enrichir le texte initial. La commission a notamment renforcé l’ambition des mesures de simplification du droit de l’urbanisme, sous l’impulsion des rapporteurs, inquiets de la crise sur le logement qui se profile. Un nouvel article a été inséré pour permettre aux maires et aux présidents d’intercommunalités de déroger aux règles du plan local d’urbanisme pour la construction de logements à usage exclusif de résidences principales.
D’autres modifications ont consisté à clarifier certains articles du code de l’urbanisme et à assouplir l’application du plan local d’urbanisme ou encore l’objectif local de consommation maximale d’espaces naturels, agricoles et forestiers.
Les sénateurs ont également voulu ouvrir la possibilité pour certaines communes d’une intercommunalité de transférer la compétence relative au plan local d’urbanisme à l’échelon supérieur. La situation actuelle est assez stricte : soit toutes les communes membres conservent la compétence, soit elle est transférée intégralement à l’intercommunalité.
Toujours en matière d’aménagement, les sénateurs se sont opposés à l’article 5, qui prévoyait de rehausser le seuil d’opposition, dans le cadre d’une procédure d’élaboration ou de révision d’un plan local d’urbanisme intercommunal, d’imposer une seconde délibération dans une intercommunalité. Selon eux, cette modification aurait eu pour effet « d’affaiblir le poids des communes ».
Des CCAS facultatifs
Ils jugent bienvenus l’harmonisation des procédures applicables à la consultation du public en cas de modification de certains documents d’urbanisme, ou encore l’abaissement du délai de droit commun d’acquisition des biens sans propriétaire légalement identifié ou connu, à 15 ans au lieu des 30 ans actuels, qui peuvent accélérer les projets.
Très controversée, une autre modification sénatoriale importante prévoit de rendre facultative la création de centres communaux d’action sociale (CCAS), alors qu’elle est optionnelle seulement dans les communes de moins de 1500 habitants. Selon la commission sénatoriale, « nombre de communes aspirent légitimement à la possibilité d’exercer les missions des centres communaux d’action sociale dans des conditions organisationnelles et fonctionnelles plus souples que celles d’un établissement public local ». L’an dernier, le gouvernement avait déjà envisagé une telle réforme mais avait finalement renoncé face à l’opposition d’élus comme de centres communaux d’action sociale.
Un autre article, mais inscrit dans le projet initial, prévoit aussi de mettre fin à l’obligation de création d’une caisse des écoles par les communes. Ces organismes locaux peuvent gérer ou participer à la restauration scolaire, attribuer des aides financières ou encore soutenir des projets pédagogiques, mais le gouvernement considère qu’un tel dispositif « doit demeurer facultatif en fonction des enjeux propres à chaque commune et à chaque établissement ». Les sénateurs ont précisé dans la rédaction les modalités de dissolution d’une caisse des écoles mutualisée
Des réformes du droit funéraire
Le projet de loi comporte aussi des dispositions qui concerneront directement les administrés. Ils sont regroupés dans le volet « simplifications pour les services aux usagers ». Le texte assouplit par exemple la réglementation applicable aux opérateurs funéraires, ou permettra aux préfets de mieux réguler l’implantation des crématoriums sur le territoire. Le texte précisera aussi les conditions dans lesquelles le maire doit informer les proches d’un défunt en cas de reprise d’une sépulture en terrain commun, la partie du cimetière où sont accueillis gratuitement les défunts. Les sénateurs renvoient à un décret en Conseil d’État pour en déterminer les modalités.
À noter que le texte simplifie les procédures à suivre pour l’obtention, par les personnes en situation de handicap, de certains droits et prestations.
Selon le gouvernement, l’ensemble des simplifications proposées dans le projet de loi initiative est « la première pierre de l’acte de réforme en faveur d’une action publique locale plus simple, plus efficace et plus proche des citoyens ». Il a évoqué sa volonté de les compléter par un projet de loi visant à renforcer l’État local, à articuler son action avec les collectivités territoriales et sécuriser les décideurs publics.
