Collectivités locales : 5,5 milliards d’euros d’exonérations fiscales n’ont pas été compensés par l’État en 2024, révèle un rapport du Sénat

Le sujet attise régulièrement la grogne des élus. Les rentrées fiscales des collectivités sont au cœur d’un rapport sénatorial présenté ce mercredi, à moins de trois mois des élections qui vont renouveler la moitié de la Chambre haute. Il est l’œuvre de la délégation du Sénat aux collectivités territoriales, qui a retracé le fil de quarante années d’exonérations fiscales en tout genre ayant affecté les budgets des exécutifs locaux.

Exonération de 20 % de la taxe sur le foncier non bâti en 2006, suppression de la taxe professionnelle en 2011, puis de la taxe d’habitation en 2018, clap de fin de la CVAE… Les rabotages ou suppressions d’impôts destinées pour tout ou partie aux collectivités se sont multipliés ces dernières décennies. Missionné par les sénateurs pour ce rapport, le cabinet Michel Klopfer estime le montant total de ces exonérations à 26 milliards d’euros en 2024.

7 milliards d’euros en 2026

L’état s’engage à combler ce manque à gagner. Ainsi, lorsqu’un allègement de la fiscalité locale est décidé, « dans la plupart des cas, l’État a compensé à l’euro près les pertes de recettes subies », note la synthèse du rapport. « Mais la complexité des mécanismes, les ajustements répétés et les minorations appliquées lors des lois de finances successives ont progressivement creusé le décalage entre la perte de recettes fiscales et les montants des compensations ».

Résultat, en 2024, l’écart entre les engagements de l’État et les versements vraiment réalisés s’élève à 5,5 milliards d’euros. Ce coût devrait même grimper à 7 milliards d’euros cette année, d’après le sénateur centriste Bernard Delcros, président de la délégation aux collectivités territoriales.

Le cas de la taxe foncière sur les propriétés bâties est éclairant. Beaucoup de bâtiments agricoles, industriels ou touristiques en sont exonérés, diminuant de 4,5 milliards d’euros son bénéfice pour les collectivités. Au fil des ajustements, la compensation de l’État s’est éloignée de ce montant et atteint seulement 2,4 milliards en 2024. « Les allocations compensatrices deviennent de simples leviers budgétaires à la disposition de l’État », pointe le rapport.

Impuissance fiscale

La situation souligne la dépendance et l’impuissance financière des collectivités. Comme lorsque la suppression de la taxe d’habitation a été remplacée par le transfert d’une part de la TVA. Un choix profitable – la TVA suit mécaniquement l’inflation – jusqu’à ce que l’État décide, en 2025, de geler le montant reversé aux collectivités. « Lorsqu’une recette de fiscalité locale est remplacée par une fraction d’impôt national, la collectivité peut bénéficier d’une ressource dynamique pour un temps, mais elle devient plus exposée aux décisions budgétaires de l’État », résume le rapport.

Parfois, l’État « oublie » sa contrepartie. En 2025, rien n’a été prévu face à l’augmentation de l’exonération de la taxe sur le foncier non bâti pour les terres agricoles. Le gouvernement a reconnu une « erreur » et corrigé le tir pour 2026. Mais les pertes de l’année 2025 se sont fait sentir dans les communes comptant peu d’habitants et de grandes superficies, là où cette taxe peut représenter plus de la moitié des recettes fiscales.

Pour le reste, « un certain nombre de modifications de ces mécanismes de compensation passent inaperçues », nichées dans les limbes des projets de loi de finances, admet Bernard Delcros.

« Sanctuariser » les compensations

Le sénateur appelle à la vigilance en vue des débats sur le budget 2027. Lui et ses collègues veulent « sanctuariser » les compensations actuelles. « On ne va pas revenir sur les 7 milliards perdus en 2026, mais en revanche, à partir de maintenant, il faut arrêter d’ajuster ces compensations, il faut arrêter de les baisser. Sinon, on va passer de 7 à 10, puis 12… », défend l’élu du Cantal.

Pour toute compensation future, le rapport demande à ce qu’elle soit « intégrale, pérenne et dynamique » pour n’occasionner aucune perte de ressource pour les collectivités. Dès 2027, il est proposé que chacune d’entre elles soit évaluée tous les trois ans par un organisme extérieur indépendant, de façon à suivre les engagements de l’État. Si une sous-compensation est constatée, les sénateurs veulent une correction de l’État, avec un versement immédiat pour combler le « trou » constaté et une refonte, dès la loi de finances suivante, des paramètres du dispositif.

Mais rien n’obligera les parlementaires ni le gouvernement à respecter ces principes au moment d’amender le budget 2027. Les impératifs d’économies pourraient avoir raison, là encore, des engagements de l’État.