« Des difficultés certaines », voire des « risques majeurs » : un rapport d’inspection met en garde contre l’absence de budget 2027

Le budget 2027 pourrait être celui de tous les dangers. Dans un peu plus d’un mois, le gouvernement devra présenter au Parlement le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour l’an prochain, point de départ d’une discussion parlementaire qui s’annonce plus compliquée que jamais. Comme les deux précédents, débattus dans une Assemblée nationale sans majorité, le processus aura tout du numéro d’équilibriste.

Avec des comptes publics toujours très dégradés, la France devra réaliser entre 25 et 30 milliards d’euros d’effort si elle veut a minima maintenir le déficit public proche de 5 % du PIB et éviter un nouveau dérapage. Le contexte macro-économique joue par ailleurs les trouble-fêtes. L’économie mondiale, chahutée par les troubles au Moyen Orient, voit les taux d’emprunt des principales économies développées se tendre depuis plusieurs semaines.

Une lettre de Sébastien Lecornu adressée aux parlementaires

À la différence des deux derniers budgets adoptés à la suite de la dissolution de l’été 2024, le prochain interviendra à la veille de l’élection présidentielle, une configuration d’affrontements de programmes et de personnalités qui ne facilite pas l’émergence de consensus, y compris dans les partis les plus proches du bloc central sur l’échiquier politique. Il n’est pas dit que les socialistes par exemple réitèrent les négociations de l’hiver dernier, à quelques encablures d’échéances électorales majeures. En pleine construction des futurs textes budgétaires qui serviront de point de départ, le gouvernement multiplie depuis ce weekend les messages de mise en garde contre tout enlisement des débats parlementaires sur le budget.

« Choisir d’attendre l’élection présidentielle pour adopter un budget pour 2027, c’est choisir le désordre », a averti le Premier ministre dans une lettre ouverte adressée aux parlementaires le 22 août. Promettant de prendre « le temps qu’il faut pour le compromis », Sébastien Lecornu appelle députés et sénateurs à la responsabilité. Tout en précisant que le nouveau gouvernement qui s’installera après l’élection présidentielle aura tout le loisir de proposer un budget rectificatif.

David Amiel met en garde contre « une catastrophe économique »

« S’il n’y a pas de budget pour l’année 2027, alors on irait vers une catastrophe économique pour notre pays. Énormément de secteurs économiques tourneraient à l’arrêt. Notre déficit exploserait », a également alerté le ministre des Comptes publics David Amiel. Pour autant, l’ancien député n’est pas prêt à accepter un budget à n’importe quel prix. Dans la période actuelle agitée au niveau économique, un « accord a minima » qui consisterait à « laisser filer les déficits » reviendrait à devenir des « Ponce Pilate budgétaires », a-t-il prévenu ce matin sur RTL.

Sans perspective d’aboutir à un budget applicable au 1^er janvier, l’issue serait alors comme en décembre 2024 et en décembre 2025 l’adoption d’une loi spéciale, solution transitoire pensée pour assurer le fonctionnement de l’État et des services publics d’ici à l’adoption d’un budget en bonne et due forme. Ce texte autorise l’État à continuer à percevoir les impôts existants et à recourir à l’emprunt jusqu’au vote de la loi de finances de l’année. S’agissant des dépenses, l’État est contraint par le régime des « services votés ». Elles sont limitées à leur niveau voté par le Parlement dans la dernière loi de finances.

À deux reprises, début 2025 et début 2026, la France a vécu environ six semaines sous le régime d’une loi spéciale. Si aucun budget ne devait être adopté à la fin de l’année, la situation pourrait être singulièrement différente l’an prochain, en raison du calendrier particulier de 2027. Avant une présidentielle, il est d’usage que les assemblées stoppent leurs travaux fin février. Missionnée par le Premier ministre, l’Inspection générale des finances (IGF) a dressé les conséquences qui découleraient d’une application prolongée d’une loi spéciale. Ce corps placé sous la tutelle de Bercy est parti de l’hypothèse d’une interruption des travaux au Parlement avant l’adoption des textes budgétaires pour 2027. Rappelons que deux autres évènements après la présidentielle retarderaient le processus : la période d’installation du gouvernement et de la nouvelle Assemblée nationale qui suivrait d’une inévitable dissolution. D’où le scénario catastrophe d’une loi spéciale qui s’étendrait au-delà de l’été potentiellement.

Les répercussions sur les finances publiques, le fonctionnement du secteur public et plus largement sur l’économie seraient sensiblement négatives. « Le redressement des finances publiques serait impossible sous loi spéciale […] Son application prolongée exposerait le pays à des difficultés certaines et, à certains égards, à des risques majeurs », affirment sans détour les membres de la mission d’inspection, dans un rapport rendu public jeudi.

« Accumulation de besoins de paiement »

Au niveau budgétaire, l’application prolongée de la loi spéciale, faute de budget voté, aggraverait nettement la situation actuellement déjà très mauvaise. Sans même prendre en compte ce scénario d’une majorité de l’année sans budget, la Cour des comptes avait déjà jugé que l’objectif du gouvernement d’un déficit public ramené à 5 % du PIB en 2026 était loin d’être acquis. Une année complète sous le régime de la loi spéciale se solderait par une détérioration du déficit public de 0,5 point de PIB, soit une quinzaine de milliards d’euros. Il s’agit néanmoins d’une estimation minimale, le rapport ayant réalisé une simulation « statique », qui n’intègre pas les effets qu’aurait une application trop longue d’une loi spéciale sur l’économie. « Sur le plan macroéconomique, l’accroissement de l’incertitude affecterait la confiance des acteurs économiques et renchérirait le coût d’emprunt de l’État », avertissent les auteurs du rapport.

Pire, dans le cas où la loi spéciale s’appliquerait sur une partie seulement de 2027, et non la totalité, le déficit pourrait se creuser davantage que 0,5 point. L’explication : une « accélération des dépenses pourrait être observée sur la fin de l’année », la Direction du budget pouvant considérer certaines dépenses comme inéluctables pour 2027. Sans compter les risques de reports sur 2028.

Toujours au point de vue financier, l’application de longue durée d’une loi de spéciale pourrait fragiliser la « gestion opérationnelle du financement de l’État » et engendrer des problèmes de trésorerie. Il faudrait revoir le programme d’émissions de dette, et celui-ci pourrait se concentrer sur une période plus courte. « Le gel ou le report de certaines dépenses en début d’exercice conduirait à une accumulation de besoins de paiement qui se matérialiseraient lors de l’adoption tardive de la loi de finances », met aussi en avant le rapport. Il est fait mention « d’importantes tensions de trésorerie pour l’État, la Sécurité sociale ou encore l’Assurance chômage.

« Choc d’incertitude » et retard dans certains programmes d’investissements, comme les JO 2030

Le rapport met aussi le doigt sur le « choc d’incertitude » qui affecterait la confiance des acteurs économiques, qu’il s’agisse des entreprises avec leurs investissements, des ménages avec la consommation intérieure, ou encore des investisseurs internationaux vis-à-vis des bons du Trésor. « Cette incertitude pourrait entraîner une hausse des taux d’intérêt qui, en se répercutant sur le coût du financement des entreprises, aurait des effets récessifs sur l’activité », mentionnent les inspecteurs.

Les travaux de l’IGF mettent par ailleurs en évidence les retards qu’il serait impossible à combler en cas d’application prolongée de la loi spéciale, dans la mise en œuvre de chantiers ou de politiques publiques. Ce serait notamment le cas des investissements dans la Défense et des programmes d’armement, des aides telles que MaPrimeRénov, ou des mesures de soutien à l’agriculture. Plusieurs projets « à fort enjeu » pourraient être « suspendus ou décalés ». Les inspecteurs citent notamment les Jeux Olympiques et paralympiques d’hiver 2030 qui nécessitent une montée en charge des investissements pour 2027. D’autres chantiers sont également menacés de retard : la nouvelle ligne TGV Sud-Ouest, le nouvel aéroport de Mayotte, ou encore le programme de rénovation de l’Opéra de Paris.

Contraint dans ses outils de gestion budgétaire, l’État pourrait enfin être moins bien armé contre d’éventuelles crises. « La volatilité, déjà présente en période d’élection présidentielle, serait accrue alors que l’État serait privé d’une partie des outils pour réagir en urgence à une crise importante ».