Budget 2025 : la France risque-t-elle le « shutdown » ?

Outre-Atlantique, l’absence d’accord au Congrès sur le budget met le pays à l’arrêt, on parle alors de « shutdown » : certaines administrations ferment et les fonctionnaires fédéraux ne sont plus payés. Grâce au principe de continuité des services publics, qui empêche leur interruption au nom de l’intérêt général, la France ne semble pas exposée à un tel risque.

Mais, faute de majorité à l’Assemblée nationale, la possibilité d’un blocage budgétaire inédit suscite tout de même de grandes inquiétudes. En temps normal, l’examen et le vote du projet de loi de finances (PLF) et du projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) doivent impérativement intervenir au Parlement avant le 31 décembre.

Un budget adopté par 49.3 ?

C’est là que les ennuis commencent. Dans un hémicycle fracturé, alors que la tradition veut que les groupes politiques d’opposition au gouvernement votent contre le budget, l’hypothèse d’un rejet semble probable. Comme en 2023, le gouvernement pourrait alors recourir à l’article 49.3 pour faire adopter son texte, mais il s’exposerait alors au vote d’une motion de censure. Dans ce cas, c’est le retour à la case départ : le gouvernement doit démissionner et la France se retrouve sans budget.

Optimiste, le professeur en droit public à l’université Toulouse 1 Capitole Mathieu Carpentier estime que ce premier scénario peut ne pas se produire : « S’il survit à une motion de censure, qui sera sans nul doute déposée [avant même le vote du PLF], on peut supposer que le gouvernement pourra faire adopter son budget par 49.3 ». Pour le constitutionnaliste, le risque de « shutdown » n’est donc « pas particulièrement plausible ».

Une adoption par ordonnance, si le Parlement ne se prononce pas dans les délais

Un constat que partage son collègue Benjamin Morel, maître de conférences en droit public à l’université Paris Panthéon-Assas : « Constitutionnellement, on a des solutions. Rassurez-vous, il n’y aura pas de shutdown ». Dans son article 47, la Constitution prévoit en effet des solutions pour éviter le blocage.

D’abord, dans le cas où « le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de 70 jours », précise le texte, « les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance ». Concrètement, si les députés et les sénateurs dépassent le temps imparti pour débattre du budget, le gouvernement pourrait ainsi forcer son entrée en vigueur sans vote et sans s’exposer au risque de l’adoption d’une motion de censure.

Cette solution rencontre tout de même une limite importante : elle suppose que le Parlement ne se prononce pas. Elle ne couvre donc pas le cas où députés et sénateurs se seraient exprimés en votant majoritairement contre le projet de loi de finances.

Une procédure d’urgence, qui nécessite tout de même l’aval du Parlement

La Constitution prévoit alors un second cas de figure. Si, après un premier rejet, le gouvernement présente un second projet de loi de finances, son dépôt sur le bureau de l’Assemblée nationale ne pourra vraisemblablement pas se faire suffisamment tôt pour permettre son adoption au Parlement avant le 31 décembre.

Toujours selon l’article 47, le gouvernement doit alors demander « d’urgence au Parlement l’autorisation de percevoir les impôts ». Pour éviter le blocage complet, les députés pourraient alors autoriser l’État à encaisser les recettes. Pour ce qui est des dépenses, des crédits peuvent être ouverts « par décret » mais ils devront rester figés au niveau de l’année précédente.

Cette procédure d’urgence trouve donc aussi plusieurs limites. Elle ne permet pas à l’État d’engager de nouvelles dépenses. Elle n’exempte pas non plus le gouvernement de demander l’aval du Parlement, qui doit tout de même se prononcer pour autoriser le prélèvement de l’impôt.

Si l’Assemblée s’obstine à rejeter le texte, « il y a un vide juridique »

L’article 47 de la Constitution ne couvre donc pas tous les scénarios de blocage du budget. « Il y a un petit vide juridique dans notre droit, dans la Constitution et la LOLF [loi organique relative aux lois de finances], qui fait que l’on n’a pas de solution juridique si on a une Assemblée qui s’obstine à ne pas adopter le projet de loi de finances », relevait auprès de Public Sénat Alexandre Guigue, professeur de droit public à l’université Savoie Mont Blanc.

Pour le constitutionnaliste Jean-Pierre Camby, professeur associé à l’Université Paris-Saclay, en cas d’opposition renouvelée de l’Assemblée une solution de « dernière extrémité » pourrait alors s’offrir au gouvernement : le recours à l’article 16 de la Constitution, qui accorde au président de la République des pouvoirs exceptionnels. « Ce ne serait pas pour aller à l’encontre des parlementaires, mais pour permettre à l’État et aux services publics de continuer de fonctionner, de percevoir l’impôt. Je ne pense pas qu’on n’en arrive là, mais c’est la seule issue juridique pour répondre au paradoxe dans lequel on risque de se retrouver », expliquait-il auprès de Public Sénat.

Alors que les scénarios de blocage se multiplient, Matignon envisagerait désormais – selon les informations du Monde – la possibilité d’un report du dépôt du projet de loi de finances au Parlement. Une hypothèse jugée « inacceptable » par le sénateur socialiste Claude Raynal, président de la commission des finances. Alors que le ministre démissionnaire Bruno Le Maire vient d’annoncer un nouveau dérapage des comptes publics, la commission des finances du Sénat convoque d’ailleurs une conférence de presse ce 4 septembre pour dénoncer cette « situation calamiteuse ». L’examen du budget 2025 s’annonce donc dans tous les cas explosif.