Quelque 11,6 millions d’élèves ont fait leur rentrée ce mardi 1er septembre, soit 161 000 de moins que l’année dernière. Cette baisse devrait aller s’accélérant dans les années à venir, sous l’effet du déclin démographique français et de la baisse de la natalité. Pour la rentrée 2035, ils seront moins de 10 millions à reprendre le chemin de l’école, selon les projections publiées par le ministère de l’Education nationale.
Un défi pour l’Etat, chargé d’organiser la carte scolaire, mais aussi pour les collectivités, en particulier en milieu rural, où l’école est un point d’attractivité pour de nombreuses communes, qui ont parfois engagé d’importantes dépenses dans des bâtiments qui, à court ou moyen terme, risquent de perdre leur fonction première. Sans compter les enjeux autour des transports et de la mobilité scolaire, qui structurent des territoires plus ou moins enclavés.
Une saignée démographique
À ce stade, le choc démographique est particulièrement prégnant dans le premier degré, c’est-à-dire à l’école maternelle et élémentaire, avec 933 000 élèves en moins au cours de la décennie à venir. Mais tous les territoires ne sont pas logés à la même enseigne face au reflux. Les plus fortes baisses devraient être enregistrées par les académies de Paris (-29,3 %), de Martinique (-23 %), de Nancy-Metz (-22,1 %) et de Lille (-20,7 %). D’importantes disparités au sein d’une même académie sont également observables. Ainsi, dans l’académie de Rennes, les Côtes-d’Armor perdraient jusqu’à 20,7 % de leurs élèves, contre seulement 8,2 % pour l’Ille-et-Vilaine.
« Ce sujet alimente une anxiété considérable chez les élus, puisque nous avons un modèle de financement des collectivités qui repose sur l’augmentation de la population », pointe Olivier Jacquin, sénateur socialiste de Meurthe-et-Moselle, autre département particulièrement touché par le recul des effectifs (- 24,5 % d’ici 2035). « Les chiffres sont angoissants par bien des aspects », abonde le sénateur LR Max Brisson, spécialiste des questions d’éducation. « J’ai moi-même fait des calculs pour mon département des Pyrénées-Atlantiques, et dans le territoire de La Soule, entre la Navarre et le Béarn, je ne suis pas certain qu’il restera une école dans dix ans. Pour certains territoires, le zéro existe ! », alerte l’élu.
Les limites de la carte scolaire
Édouard Geffray, huitième ministre de l’Education nationale depuis 2017, a fait de la décrue démographique un dossier prioritaire depuis son arrivée rue de Grenelle. « Ma conviction profonde, c’est qu’il faut renouer avec une politique d’aménagement du territoire par et autour de l’école », a-t-il reconnu lors d’une audition au Sénat début juin. En creux, c’est le système de la carte scolaire qui pourrait être remis à plat.
Chaque année, les services du ministère, sur la base des informations transmises par les rectorats dès la rentrée, calculent les besoins pour l’année à venir académie par académie. Puis les rectorats répartissent entre les différents départements dont ils ont la charge les effectifs qui leur ont été attribués. On parle de « mesures de carte scolaire » à propos des décisions de suppression ou de transformation de postes, prises par le directeur académique des services de l’Education nationale (Dasen), en fonction des seuils d’élèves. Dans certains cas, celles-ci peuvent aboutir à des fermetures de classe.
Dans les petites communes, où il arrive qu’il n’y ait plus qu’une seule classe par école, ces décisions peuvent tourner au bras de fer, dans la mesure où seul le conseil municipal est compétent pour décider de la fermeture d’un établissement. In fine, celle-ci finit généralement par devenir effective, lorsque le directeur académique impose le départ du personnel enseignant.
Une expérimentation dans 18 départements
Depuis avril, le ministère teste un « changement de méthode » avec une expérimentation lancée dans 18 départements. Sur la base de projections démographiques pluriannuelles, une concertation locale est organisée pour déterminer les besoins de chaque territoire, en tenant compte de ses spécificités. Il s’agit notamment de renforcer le poids des élus locaux dans la prise de décision et de leur donner davantage de visibilité pour mieux anticiper les fermetures de classes. « Nous inversons la logique en partant du terrain et des réalités démographiques et géographiques de chaque territoire, pour construire ensuite le futur schéma d’emploi local. Cette nouvelle approche replace pleinement l’École au cœur des enjeux d’aménagement du territoire, avec une vision à long terme », a fait valoir le ministre.
L’expérimentation s’appuie pour partie sur les conclusions d’un rapport transpartisan du Sénat sur « la compétence scolaire des collectivités territoriales face aux évolutions démographiques », rendu en décembre dernier. Dans ce document, les élus estiment que la carte scolaire agit comme « un couperet » administratif pour les collectivités. Ils appellent notamment à la mise en place d’une loi de programmation pluriannuelle, « fixant la stratégie nationale en emplois, ouvertures et fermetures de classes ou d’écoles ».
« Aujourd’hui, il y a une responsabilité partagée, entre l’Etat qui fait des mathématiques, et des élus locaux qui n’anticipent pas toujours les évolutions démographiques à venir », expliquait à Public Sénat en début d’année le sénateur LR Laurent Somon, l’un des co-auteurs du rapport. Si le maintien de très petites classes, regroupant généralement plusieurs niveaux, est perçu comme un atout par les communes rurales, se pose aussi la question de l’attractivité de ces établissements, avec le risque d’une rotation importante des effectifs éducatifs d’une année à l’autre. « J’ai longtemps défendu le principe d’une école par village, mais aujourd’hui je réalise que ce modèle d’enseignement n’attire plus », concède le socialiste Olivier Jacquin. « Les nouveaux enseignants auront tendance à privilégier des structures plus importantes, où ils pourront aussi avoir à disposition une infirmière scolaire ou un psychologue, par exemple. »
Un angle mort de la campagne présidentielle ?
Dans la bouche de la plupart des candidats à la présidentielle, le déclin de la démographie scolaire est surtout perçu comme un levier pour renforcer le taux d’encadrement, alors que la baisse du niveau des élèves français est régulièrement pointée du doigt. Il est aussi vu comme un moyen de revaloriser le salaire des enseignants, via la baisse des effectifs.
« C’est surtout par cet angle que nous abordons ce sujet », concède Max Brisson, qui a planché sur le programme en matière d’éducation de Bruno Retailleau, le candidat LR à l’Elysée. Lundi soir, le Vendéen a promis une augmentation de 300 euros net pour les enseignants en milieu de carrière et de 135 euros pour les débutants. « Nous estimons la dépense à 3 milliards d’euros. Edouard Philippe, qui leur promet une augmentation de 20 %, devra dépenser au moins 8 milliards. À mon avis, la baisse de la démographie ne suffira pas à les financer », cingle le sénateur des Pyrénées-Atlantiques.
La réduction du nombre d’élèves par classe et les revalorisations de salaires figurent aussi dans les propositions de Gabriel Attal, Raphaël Glucksmann, Marine Tondelier ou encore Jean-Luc Mélenchon. En revanche l’impact de la baisse des effectifs scolaires sur les collectivités reste un impensé de ce début de campagne. « On aurait tort de croire que les fermetures de classes vont nécessairement de pair avec les économies. Dans ma circonscription, l’ouverture d’un nouveau circuit de transport scolaire, pour les élèves qui ont perdu leur école, c’est en moyenne 70 000 euros, aux frais de la région », pointe Olivier Jacquin.
Afin que soient mieux prises en compte les variations de la carte scolaire sur l’aménagement du territoire, le socialiste porte une proposition de résolution autour du bâti scolaire. Il appelle notamment à une meilleure prise en compte de la capacité de transformation des bâtiments au moment de leur construction, pour éviter les déconvenues quelques années plus tard. « Après les municipales, plusieurs maires nouvellement élus m’ont interpellé sur ce sujet. À leur prise de fonction, ils ont découvert que la commune s’était endettée, parfois lourdement, pour construire une nouvelle école, et finalement apprendre que plusieurs classes allaient être supprimées à la rentrée suivante. Nous devons avoir des bâtiments modulables, prévus pour des usages mixtes, ou qui peuvent être facilement transformés, par exemple en logement, sans avoir à engager des dépenses excessives. »
