Les pétitions, un nouvel outil de pression citoyenne sur le débat public ?

Deux millions de signatures contre la loi Duplomb. Plus de 700 000 contre la proposition de loi dite « Yadan ». Plus de 730 000 contre le texte sur la présomption de légitime défense des forces de l’ordre. En quelques mois, les pétitions hébergées sur le site de l’Assemblée nationale sont devenues un phénomène politique inédit. Longtemps tombé en désuétude, le droit de pétition connaît un spectaculaire regain d’intérêt et s’impose désormais comme l’un des principaux moyens d’interpellation des élus entre deux échéances électorales.

Pourtant, une fois le seuil des centaines de milliers de signatures franchi, le réveil institutionnel est souvent plus rude. La pétition contre la loi Duplomb a débouché, après plusieurs mois d’attente, sur un débat sans vote dans un Hémicycle clairsemé. Celle contre la loi Yadan a accompagné le retrait du texte, sans qu’il soit possible d’en mesurer précisément le rôle. La dernière en date, contre la présomption de légitime défense des forces de l’ordre, a été classée sans suite dans la nuit du 21 au 22 juillet par la commission des lois, malgré ses quelque 730 000 signataires.

Ces trajectoires contrastées résument le paradoxe des pétitions. Jamais un outil de démocratie participative n’avait suscité une telle mobilisation ; jamais non plus son efficacité institutionnelle n’avait semblé aussi incertaine. Les pétitions sont-elles devenues un véritable levier d’influence sur le Parlement ou demeurent-elles avant tout un puissant outil de mobilisation de l’opinion ?

Le retour d’un droit ancien à l’ère numérique

Le droit de pétition est loin d’être une innovation démocratique. Hérité de la tradition parlementaire française et inscrit dans le droit depuis les débuts de la Ve République, il était pourtant largement tombé en désuétude. Comme le relevait un rapport du Sénat sur la démocratie participative en 2017, à peine une cinquantaine de pétitions avaient été enregistrées entre 2007 et 2017. La crise des « Gilets Jaunes » marque un tournant. Pour ouvrir de nouveaux canaux d’expression entre deux élections, le Sénat lance en janvier 2020 sa plateforme d’e-pétitions, rapidement suivi par l’Assemblée nationale, qui dématérialise à son tour la procédure. La numérisation change radicalement la donne. En quelques années, près de 3 000 pétitions sont déposées sur la plateforme de l’Assemblée nationale. La plupart passent inaperçues, mais certaines rencontrent un écho inédit. Trois seulement ont franchi le seuil des 500 000 signatures ouvrant la voie à un examen par la Conférence des présidents : celles contre la loi Duplomb, la proposition de loi dite « Yadan » et le texte sur la présomption de légitime défense des forces de l’ordre.

Le Sénat a lui aussi connu un précédent marquant. En 2021, la pétition du collectif « Un jour, un chasseur », qui réclamait notamment l’interdiction de la chasse les mercredis et dimanches, avait dépassé les 100 000 signatures et conduit à la création d’une mission de contrôle sur la sécurisation de la chasse. La proposition de loi issue de cette mission prévoyait principalement la création d’une infraction spécifique en cas de sabotage de la chasse, avant de ne jamais être inscrite à l’ordre du jour.

Pour Loïc Blondiaux, professeur de science politique à l’université Paris-I Panthéon Sorbonne, cette évolution traduit une montée en puissance de la démocratie participative. « Le droit de pétition est une institution séculaire du droit français. Face au sentiment d’invisibilité des citoyens dans le débat public, c’est aujourd’hui l’un des rares leviers qui leur reste pour interférer avec l’action politique, interpeller les élus et imposer des sujets à l’agenda », souligne-t-il. À ses yeux, les plateformes parlementaires ont fait entrer cet outil « dans une phase de maturité », en prévoyant un examen des pétitions ayant franchi certains seuils.

Une pression politique réelle… sans effet juridique

Cette montée en puissance ne doit pourtant pas masquer leurs limites. À l’Assemblée nationale, une pétition qui dépasse 500 000 signatures peut être examinée par la Conférence des présidents ; au Sénat, le seuil est fixé à 100 000 signatures. Celle-ci peut décider d’organiser un débat, une mission d’information ou d’autres travaux parlementaires. Mais rien ne l’y oblige. Aucune disposition ne contraint les députés à modifier un texte, ni même à organiser un débat en séance publique.

Pour Jean-Philippe Derosier, professeur agrégé de droit public à l’université de Lille, il convient donc de ne pas surestimer la portée institutionnelle de ces mobilisations. « Il y a bien un succès des pétitions », observe-t-il, rappelant que trois textes ont dépassé le seuil des 500 000 signatures en moins d’un an, là où aucun n’y était parvenu auparavant. Mais il nuance immédiatement, hormis le cas exceptionnel de la loi Duplomb, ces mobilisations représentent « moins de 5 % du corps électoral ».

Pour Jean-Philippe Derosier, professeur agrégé de droit public à l’université de Lille, il ne faut donc pas surestimer la portée institutionnelle de ces mobilisations. « Il y a un succès certain, quoique relatif », observe-t-il. Trois pétitions ont franchi le seuil des 500 000 signatures en moins d’un an, alors qu’aucune n’y était jamais parvenue auparavant. Mais, en dehors du cas exceptionnel de la loi Duplomb, ces mobilisations représentent « moins de 5 % du corps électoral ». Le juriste relève surtout un décalage entre l’usage que font les citoyens des pétitions et leur vocation juridique. « Ce n’est pas le sens d’une pétition de devenir un moyen d’opposition à une loi en cours d’adoption ou déjà votée », explique-t-il. Selon lui, les citoyens cherchent aujourd’hui à utiliser un outil qui n’a pas été conçu pour empêcher l’adoption d’un texte, révélant ainsi l’absence d’un véritable mécanisme leur permettant d’intervenir dans le processus législatif.

Un levier d’influence plus qu’un pouvoir de décision

Dépourvues de force juridique, les pétitions n’en sont pas moins capables de produire des effets médiatiques voire politiques. « Franchir un seuil contraint l’institution à donner de la publicité à la demande », explique Loïc Blondiaux. « Même s’il n’y a pas de débat automatique, les médias s’en emparent et l’effet de résonance devient massif. Les deux millions de signataires contre la loi Duplomb ont fini par ébranler des parlementaires qui pensaient pouvoir s’en affranchir. » Les exemples récents illustrent cette influence indirecte. La pétition contre la loi Duplomb a contribué à faire des pesticides un sujet majeur de l’été politique. Celle contre la loi Yadan est intervenue avant le retrait du texte, sans qu’il soit possible d’établir un lien de causalité direct.

Pour Alice Mazeaud, maîtresse de conférences en science politique à l’université de La Rochelle, les pétitions agissent avant tout comme un accélérateur du débat public. « Elles sont un moyen relativement facile et peu coûteux de mettre un sujet sur la table », explique-t-elle. « Elles n’ont pas été conçues pour peser directement sur la fabrication de la loi, mais elles augmentent le coût politique de certaines décisions et rendent visibles des oppositions qui seraient autrement restées dispersées. »

Le symptôme d’une crise de la représentation

Si les pétitions rencontrent un tel succès, c’est aussi parce qu’elles répondent à un besoin d’expression dans un contexte de défiance croissante envers les institutions. Selon une enquête du Cevipof réalisée avec l’institut Verian, seuls 21 % des Français déclarent faire confiance à l’Assemblée nationale et 17 % au gouvernement. Dans le même temps, 80 % restent attachés à la démocratie et 67 % soutiennent le principe des conventions citoyennes.

Pour Alice Mazeaud, cet engouement s’explique par le manque d’espaces d’expression entre deux scrutins. « Les pétitions viennent remplir un vide », observe-t-elle. « Il existe très peu de dispositifs permettant aux citoyens de peser sur le débat public national. C’est une forme de participation à faible coût, beaucoup plus accessible qu’une manifestation ou qu’un engagement partisan. »

Le risque d’une frustration démocratique

Cette aspiration se heurte toutefois aux limites du système représentatif. Le 22 juillet, la commission des lois de l’Assemblée nationale a classé sans suite la pétition contre la proposition de loi sur la présomption de légitime défense des forces de l’ordre, malgré plus de 730 000 signatures. Quelques semaines auparavant, une autre pétition contre la loi d’urgence agricole avait connu le même sort. Pour Hélène Mocquillon, chargée de mobilisation chez Générations Futures, ce décalage nourrit une forme de désillusion. « Les citoyens ont envie de pouvoir dire, au moment où les décisions se prennent, qu’ils sont pour ou contre », explique-t-elle. « Après deux millions de signatures, se contenter d’un débat sans conséquence concrète rend ensuite très difficile de croire encore à la démocratie participative. »

Alice Mazeaud partage ce constat. « Tout a été conçu pour que le droit de pétition n’ait pas d’effet direct sur la loi », rappelle-t-elle. « Mais lorsque les citoyens respectent les règles du jeu et se mobilisent massivement sans être entendus, cela peut nourrir un sentiment de frustration. »

Vers une nouvelle étape de la démocratie participative ?

Au fond, le débat dépasse désormais la seule question des pétitions. Il interroge la place que les citoyens peuvent occuper entre deux élections. Leur succès met en lumière les limites des autres mécanismes de démocratie participative. Le plus emblématique, le référendum d’initiative partagée (RIP), instauré par la révision constitutionnelle de 2008, est souvent jugé impraticable. Pour être déclenché, il doit être soutenu par un cinquième des parlementaires, puis recueillir près de 4,5 millions de signatures en neuf mois. Depuis son entrée en vigueur en 2015, aucun n’a abouti.

Pour Jean-Philippe Derosier, la solution réside moins dans un renforcement des pétitions que dans la création d’un nouvel outil, une « demande de ratification référendaire », permettant aux citoyens de solliciter un référendum sur un texte en cours d’examen.

À l’inverse, plusieurs associations plaident pour renforcer les effets des pétitions les plus massivement soutenues, en rendant obligatoire un débat en séance publique, un vote ou une réponse motivée du gouvernement.

Pour Loïc Blondiaux, une chose paraît en tout cas acquise : « Faute d’un référendum d’initiative partagée réellement accessible, et en dehors des manifestations de rue, les citoyens n’ont guère d’autre voie. Les e-pétitions vont donc prendre de plus en plus d’importance pour nourrir le débat public et interpeller les responsables politiques, même sans garantie d’infléchir le contenu des lois. »